中国环境司法中问题思考

根据国家环保总局的统计，2002年至2006年因环境问题的举报平均增长约为87％，但与此形成鲜明反差的是，环境诉讼案件数量并未出现相应的增长（见上表）。环境案件多，但是环境诉讼案件少，原因是多方面的。环境诉讼案件主要以环境污染案件为主，而这类案件普遍存在立案难、举证难、审理难、执行难的问题。从审判技术层面上看，环境污染事故损失核定技术与机制缺失，是制约环境诉讼案件公正高效处理的关键性因素。

一、我国环境司法中有关环境污染事故损失的赔偿范围问题

这是解决环境污染损害赔偿案件的事实性问题，也是基础性问题。环境污染事故损失在理论上就是诉讼中的环境污染事故损失赔偿范围，是指环境污染事故赔偿主体应该对由其引起的环境污染事故所造成的损失承担赔偿责任的具体类型和内容。纵观各国的环境法，环境侵权损害赔偿的范围主要有四种：财产损害、人身损害、精神损害和环境损害。当然，在有的国家还包括事故应急费用（事故发生后现场抢救、处理以及评估损失所发生的合理费用）。如果从污染与损害的直接因果关系角度分，损害赔偿范围包括直接损失和间接损失。前者是指环境污染事故直接造成的财产的灭失或损害或者人身受损导致的经济损失。后者是指与直接经济损失相关的其他损失，又称消极损失、可得利益损失（当事人已经预见或者应当合理预见的预期利益，是未来必然能够得到的利益）。我国《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等司法解释对对损害赔偿范围较为全面和具体，且具有可操作性，但仍需要进一步完善，例如，司法实践中存在对受害人合法权益保护范围不周的问题，具体表现为：

1.在人身损害赔偿方面，环境污染致人死亡、致人伤残的损害容易计算；而致人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因的，因存在个体体质上的差异，受害者本人通常难以证明系环境污染的损害后果，这些潜在的损害因其往往比较难举证和定量，从而难以获得赔偿。所以基本上停留在对因环境污染导致发生疾病的直接治疗费用层面，没有考虑或没有充分考虑营养费、免疫力下降补偿费用和其它恢复性费用。因环境污染导致受害人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因等，即便存在这些损害，赔偿金额也不好确定。实践中有些法院采取待损害发生再作为另案处理的模式。

2.对精神损害赔偿虽有突破，但其适用范围过于狭窄和严格。在环境侵权损害中，经常出现侵权行为对人的生理和心理造成不良影响，使受害人遭受巨大痛苦，但却无具体财产损失的情况。比如，环境噪声使人失眠、记忆力减退、食欲下降，恶臭使人头痛、恶心、寝食不安等。对此类尚无实际财产损失的危害，应当如何赔偿，法律尚未明确规定。关于环境污染中的精神损害赔偿，可以参照最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》所确立的几个因素综合考虑，即具体到环境侵权案件中，可以从危害强度、危害时间、受害人的情况和侵权人的情况等几个方面来考虑精神损害赔偿的数额。特别是要考虑因环境侵权致人精神损害所造成后果的严重性，来决定是否支持受害人精神损害赔偿请求。但是如果将这些因素量化成判决中的参考比重，并创建一套计算方法，各地法院对精神损害赔偿的判决就不会过于严格和保守，从而体现对受害人的公平。

3.财产损害的认定也存在权利保护不周的问题，具体表现在：对间接损失通常不予以赔偿。在环境污染损害赔偿中，受害人主张的误工费、交通费等损失请求，往往不能得到法院支持，理由是这些损失无赔偿依据。而对财产的损失，通常只计算直接经济损失，未计算间接损失和可得利益。如一起网箱养鱼被污染死亡案，7名原告请求赔偿3.4万元，而法院则按死鱼（苗）打捞称重(37.5公斤)，以市价计算，仅判决被告赔偿7名原告共150元。当然，后来此案被改判。

4.环境损害赔偿方面。环境损害是指因环境要素被污染、破坏而导致的环境质量下降或功能丧失，一般可分为生活环境损害和生态环境损害。实践中，无论是刑事案件还是民事案件，对环境损害的赔偿基本上是不涉及的，环境的生态效益并没有量化为经济财产损失由污染者赔偿。

以上问题的主要原因在于法律制度本身的不完善和法律制度实施的外部条件不完善，归纳起来主要体现在以下几个方面:

一方面，我国现行的环境保护法律规范虽然确立了环境污染损害的赔偿制度，但这一法律制度没有界定什么是环境污染损害、损害程度的判断标准及认定、污染损害赔偿的原则、程序、如何计量等。因此，在实践中无论是双方当事人协商、环保部门及相关部门处理，还是人民法院判决，都没有相应的原则、程序、标准可循，使得环境污染损害赔偿制度在一定程度上难以保证有效实施。

另一方面，环境保护法律规范只对环境污染造成的直接损失赔偿，并不是对所有的环境污染损害都进行赔偿，实践中对间接的或潜在的损失，因污染导致的使用和利用效能降低的损失，因污染导致的其他财产损失，如误工费、整修费、租赁损失费、交通费等都不予以赔偿，这不但使环境污染者逃避了应负的环境责任，还损害了受损人的环境权益，又容易出现有的案件赔偿间接损失，有的案件不予赔偿而造成司法不公。例如，2005年11月发生的松花江环境污染事件中，同一污染行为，造成两个不同国家的污染损害，却产生了两种赔偿结果，因为，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定受害人所有的直接和间接损失均应赔偿。这对我国受害者是确实是不公平的。

因此，应适当扩大赔偿范围。环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。

二、环境司法中有关环境污染事故损失的评估问题

现在环境污染案件普遍存在立案难问题，其中一个重要原因在于审理难，审理难的一个重要原因在于污染事故损失的认定难，为什么认定难，就因为缺乏明确的用于评估环境事故经济损失的核定评估技术和相关规范。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》首次规定了重大环境污染事故罪，并依据危害后果进行定罪和量刑，2006年最高人民法院又对环境污染刑事案件危害后果的认定做出了较为明确的司法解释，但并没有提出相应的损失计算方法，实践中没有统一的操作规范，法律的规定难以得到切实执行。一方面，计算标准和方法的不同，得出的结果相差较大，司法认定难，而且容易产生司法不公。如在2004年2月至4月，中国发生了沱江特大污染事故，严重影响了下游的成都、资阳和其它三个城市的工业、农业以及生活用水，并造成了2亿多元的经济损失，而司法部门判定的污染损害赔偿和行政部门的罚款总额只有2千万元。另一方面，环境损害赔偿缺乏核定评估技术，没有统一的计算标准，往往在认定环境损害赔偿金额难度大，或者对环境损害赔偿问题不予处理。其结果是，环境损害的赔偿很少由污染者赔偿，多是由国家财政拨款用于环境污染的治理和生态工程的建设和保护。这种污染环境违法成本低的现实使环境法中“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”等原则和制度得不到执行。

目前，关于环境污染损失核定评估的专门性技术规范并不多，在计算污染造成渔业资源损失的方面，农业部制定了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》（GB/T21678-2008）。在农业财产的损失方面有《农业环境污染事故损失评价技术准则》(NY/T1263-2007)。该类技术规范在实践中采用较多，体现了较大的司法需求。因此，建议：1.为了指导各级法院客观、公正地审理环境污染刑事案件，应该对刑法中有关环境污染损失认定的条文做出具体、明确、具有可操作性的技术规范。为此，迫切需要对作为环境犯罪案件定罪量刑依据的直接经济损失的范围予以界定并提出具体的计算方法，从而为法院审理环境违法犯罪案件提供技术支持。2.尽量由环境保护行政部门制定或联合相关部门制定有关核定评估技术规范。例如，北京吴波诉天鸿房地产开发公司、北京人民广播电台环境污染损害赔偿案中关于电磁辐射防护的标准，就因为卫生部（1987年制定）与环保局总局（1988年）制定电磁辐射安全值不统一，引起纠纷。这虽然不是环境污染损失评估方面的标准，但说明凡是涉及环境方面的技术标准应该由环境行政主管部门制定。

三、关于环境污染事故损失的司法鉴定问题

司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定制度包括鉴定机构的资质、鉴定人员的诉讼义务、登记管理、鉴定工作程序等内容。环境污染事故损害的评估与环境污染事故损害的司法鉴定有一定的区别，前者主要内容是对损害的技术评估，后者主要是因果关系，责任大小等问题的认定。但是多数情况下，尤其是在诉讼活动中，评估机构（或鉴定机构）接受法院或当事人委托申请鉴定情况下，两者的活动内容是一致的，鉴定中包括损失评估，也包括因果关系认定等内容。环境污染损害赔偿纠纷案件的审理确实需要事故的鉴定，然而，2005年10月1日开始实施的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（简称《司法鉴定决定》）对环境司法鉴定并没有专门做出规定。环境司法鉴定是分门别类归入三大类鉴定，还是独立作为三大类鉴定之外的鉴定事项更是需要研究。当前，环境司法鉴定存在的问题主要是：

1.对环境污染案件，因果关系和损失的鉴定是关键问题，也是许多案件因事实不清而反复多次审理都未能以判决结案原因，也是很多环境案件判决的法律效果和社会效果不好而导致涉诉上访的原因。环境污染损害赔偿的最大特点，就是污染原因和造成的损失往往要通过鉴定才能够得出，而这种鉴定相当专业、复杂，鉴定成本也相对较高，并没有专门的鉴定机构。现在实践中对环境污染事故的鉴定多由各地的环境科学研究院或环境检测站完成，但由于这些机构都是隶属于环境保护行政部门，其中立性往往受到被告方的质疑，此外，由于缺乏资质，往往认为违反了《司法鉴定决定》。这种情况下，很多案件只能运用调解方式处理案件。例如2007年11月到2008年上半年，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及清镇市人民法院环境保护法庭在已审结的5件环境污染侵权损害赔偿纠纷案件中，调解结案的就占4件。当然，这既化解了双方的矛盾，促进了社会的和谐，又减少了当事人鉴定费用、诉讼费用的支出，降低了诉讼成本。但是如果当事人双方不愿调解或调解不成，法院必然面临审判上的技术难题。

2.鉴定的机构及职责不明确、不统一。目前，我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，由于种种原因而拒绝接受普通受害者的委托，使得污染受害者难以取得污染证据。如果排污者是当地的利税大户而受到当地政府的袒护，受害者要找到一家愿意接受委托的鉴定单位就更难了。因此，有必要立法明确：接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告是环境污染鉴定评估机构的法定义务，是必须履行的。《固体废物污染环境防治法》已经有了类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”另外，国家应加快创建和规范环境司法鉴定组织机构，******统一的技术标准和鉴定方法，避免不同的机构对于同一个案件做出的测评结果出现大相径庭的现象。例如，滕州法院审理的某养鱼户诉某公司环境污染致财产损失案，当地环境检测站对水质进行了检测，当地水产技术推广站对鱼塘损失进行了评估，法院予以采信。因果关系鉴定和损失鉴定多个鉴定，也严重影响了维权的成本和效率。

3.鉴定费用过高，时间长，程序复杂。当事人的维权成本很高，导致不愿维权，放纵环境污染行为，恶性循环。对法院来说，由于环境污染证据鉴定结论具有专业性、合法性、科学性的特征，因此证据具有权威性。但从我国当前实际情况出发，存在着鉴定同一材料不同鉴定机构作出相互矛盾的鉴定结论的现象，因此有必要通过立法规定对鉴定结论查证属实，才能作为认定事实的根据。如加害者和受害人对损失数额有较大分歧，法院往往是根据当事人重新申请鉴定的要求，委托有关专业技术机构或行业检测管理部门进行鉴定和评估。同时，环境污染事故发生后，环境检测部门和环境鉴定部门缺乏配合，往往造成检测结果与鉴定结论的不一致，也不利于环境行政资源与司法资源的节约，诉讼成本高。

4.缺乏配套制度和操作规范。鉴定的专业性、科学性，法官自身对鉴定实质审查判断能力的欠缺，建议立法规定法官对技术鉴定的审查只限于形式审查，创建专家听证制度，负责对技术鉴定进行实质审查，所需费用由国家财政列支。四、关于加强和健全处理环境污染纠纷的立法建议随着环境污染纠纷的日趋增多，加之环境污染纠纷不能及时合理解决，致使厂群关系恶化，矛盾激化，严重影响经济发展和社会稳定。同时涉及环境保护的行政部门对行政处理环境污染纠纷也是各行其是，缺乏协调配合机制。因此，建议对环境污染纠纷处理的立法逐步健全对环境污染纠纷进行处理的法律规范，使各部门对环境污染纠纷处理的程序、受案范围、证据规则，环境污染损害技术鉴定、污染损害赔偿原则及范围、赔偿数额的评估、停止污染侵害的措施等有法可依，有章可循。

行政机关与审判机关无异是处理环境污染纠纷的两个重要的机关。但是行政机关应发挥更重要的作用，不仅是环境污染的防治和处理上，而且体现在对审判机关处理环境案件的配合与支持上。加强和健全环境污染纠纷处理技术上的立法已经刻不容缓。因此，建议环境行政主管部门集成环境保护系统的科研资源和力量，探索创建国家和地方两级环境损害评估与鉴定技术中心，尽快制定环境污染案件审判在评估损失和鉴定方面的技术指南，以解决急需解决的司法难题。当然，有一种观点会认为，环境行政主管机关为什么要为他人做嫁衣呢？其实，这种认识是不正确的。

从上图可以看出，这些省的环境污染的民事案件多，则环保行政案件就少，反之亦然，行政案件与民事案件存在此消彼长的现象。行政案件如果多，一方面，可能是行政机关加大了监管力度，往往容易成为被告，形成行政诉讼；另一方面，也有可能环境保护行政机关没有完全、正确履行管理职能而成为行政诉讼的被告。例如，实践中许多案件由于走民事诉讼的程序比较难，原告举证难，法院不一定受理，所以原告采取迂回战术，先向环保行政机关提起履行行政职责的请求、然后提起行政复议，不服复议再打行政诉讼官司的形式，实现自己维护环境权益的目的。因此，在一定程度上，如果环境行政主管机关不仅仅是注重事后的处治，而是加强了预防性应对，比如从技术上帮助司法审判部门解决调处环境污染案件的评估与鉴定问题，我们相信当事人会更愿意拿起方便快捷的民事诉讼的武器维护自己的环境权益，从长远看，环境污染事故也会真正受到遏制。因为，一定程度上，民间的力量和环境诉讼的力量才是推动环境事业的发展强大力量。